Riassunto
del Rapporto conclusivo concernente i risultati della valutazione globale Programma Globale Tabacco 1996-1999 dell'Ufficio federale della sanità pubblica

Heinz Bolliger-Salzmann, Bernhard Cloetta, Gisela Bähler, Franziska Müller et Claudia Hofmann, Iinstitut für Sozial- und Präventivmedizin der Universität Bern, Abteilung für Gesundheitsforschung : Su mandato dell'Ufficio federale della sanità pubblica (mandati 5683 A e B)

A) Cos'è il Programma Globale Tabacco (1996-1999)

Mandato : Nel mese di agosto 1995, il Consiglio federale ha incaricato l'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) di elaborare un "pacchetto di misure destinato a diminuire gli effetti nocivi del consumo del tabacco sulla salute ". Questo soprattutto visti i motivi seguenti:

• aumento della prevalenza del tabagismo tra le donne e i giovani;
• necessità di migliorare la protezione dei non-fumatori svizzeri;
• promessa fatta, nel contesto delle iniziative dette gemelle, di condurre una politica di prevenzione più offensiva;
• sforzi dell'OMS tendenti a coordinare la politica di prevenzione del tabagismo a livello internazionale.

Finanze e contenuto : Durante il periodo 96-98, il Programma Globale Tabacco (PGT) disponeva di circa 2.5 milioni di Sfr. annui. Il primo testo relativo a questo concetto ha definito otto strategie da seguire. Queste però si sono rivelate troppo ambiziose; gli sforzi si sono allora concentrati sulle tre dimensioni seguenti:

• Prevenzione primaria
• Tabagismo passivo
• Disassuefazione dal tabagismo

In queste tre sfere, dei progetti sono stati lanciati su iniziativa di prestatori privati o pubblici e/o promosse e realizzate dall'UFSP stesso. Il principio di sussidiarità doveva essere rispettato e la collaborazione tra privati, cantoni e Confederazione rinforzata. Più di due dozzine di progetti d'intervento come pure una mezza dozzina di progetti di ricerca sono stati sostenuti finanziariamente nell’ambito del PGT 1996-1999. La parte principale era relativa alla prevenzione primaria (in media, poco meno della metà del piano finanziario annuo) seguita dalla disassuefazione dal tabagismo (più del 20%) e dal tabagismo passivo (poco meno del 20%). Il saldo è stato investito per sostenere progetti di ricerca, la valutazione globale e a altri fini.

Obbiettivi : L'obbiettivo principale fissato inizialmente era di diminuire la prevalenza del consumo di tabacco della Svizzera e portarlo al disotto del rango che la colloca attualmente tra i vertici dei Paesi europei (vale a dire un abbassamento del tasso attuale di più del 30% di fumatori tra la popolazione a un tasso inferiore al 30%). Questo obbiettivo si è presto verificato come irrealizzabile, un piano finanziario di 10 milioni Sfr su quattro anni essendo troppo esiguo per influenzare il tasso di prevalenza. Invece è stato conservato l'obbiettivo di canalizzare gli sforzi piuttosto che disperderli favorendo la politica dell'annaffiatoio. Un ulteriore obbiettivo era di evidenziare l'immagine del PGT e dell'UFSP dietro ogni attività. Questo obbiettivo è stato tuttavia rivisto in corso di programma e particolarmente in base ai risultati derivati dalla prima fase della valutazione globale per finalmente riassumersi a quello di essere riconosciuto tra gli specialisti della prevenzione del tabagismo. Infine, un obbiettivo è stato quello di evitare ogni forma di esclusione sociale dei fumatori. Tutti i progetti sostenuti dal PGT rispettano questo principio.

B) Procedura e mandato della valutazione globale del Programma Globale Tabacco

Tipo di valutazione e domande : La valutazione globale è stata intrapresa nella forma di una valutazione formativa di processo. Durante i nostri lavori, le quattro problematiche seguenti sono state ponderate tenendo particolarmente conto delle tre dimensioni definite sopra (prevenzione primaria, tabagismo passivo, disassuefazione dal tabagismo).

1. In che misura le condizioni generali nelle quali il PGT è stato concepito e messo in opera erano favorevoli?
2. Il PGT ha permesso di potenziare la collaborazione in Svizzera nel settore della prevenzione del tabagismo in generale e in quello della disassuefazione dal tabagismo in particolare?
3. Il PGT ha permesso di migliorare l'offerta in materia di prevenzione?
4. Il PGT ha permesso di raggiungere in maniera ottimale i gruppi bersaglio principali?

Per rispondere a queste domande abbiamo elaborato un catalogo dettagliato di indicatori. Questi sono stati raccolti per mezzo di strumenti tipici delle scienze sociali sviluppati da noi stessi. Abbiamo realizzato dieci studi distinti, documentati ciascuno in rapporti di lavoro separati (i rapporti satelliti). Questi sono stati a loro volta riassunti e riuniti nel rapporto finale.

C) Risultati

Contesto internazionale : Durante l'arco di tempo considerato, la situazione della politica della sanità pubblica è stata influenzata da diversi avvenimenti sul piano internazionale (per esempio il divieto della pubblicità dei prodotti del tabacco decretato dai ministri della sanità dell'Unione europea, la priorità data dall'OMS alla lotta contro il tabagismo o i miliardi di dollari di indennità che l'industria tabacchiera deve versare alle autorità US). Questi avvenimenti non hanno tuttavia avuto che un effetto accessorio sulla situazione Svizzera.

Presenza dell'UFSP nel contesto della prevenzione del tabacco e la notorietà del PGT : già il solo avvio del PGT è avvertito come un segno positivo e interpretato come l'espressione della volontà politica di diventare risolutamente attivo in questo importante settore della prevenzione. Dei progetti isolati (soprattutto nazionali e di grande portata) sono conosciuti e considerati come utili e importanti. È piacevole constatare che i resoconti sui progetti PGT trovano il loro posto nei media scritti. Ciò vale in particolare per le cronache nei giornali della svizzera tedesca e regionali (dunque a distribuzione limitata) che ne rappresentano la parte preponderante. Circa 33 posti a tempo pieno si occupano globalmente in Svizzera della prevenzione del tabagismo. La Svizzera centrale non può tuttavia avvalersi di alcuna posizione specifica. Sette nuove posizioni sono state create durante i 4 anni precedenti questo rapporto ; queste non sono tuttavia da collegarsi unicamente al PGT.

Obbiettivi : Il suo obbiettivo principale (abbassamento del tasso di prevalenza) è stato considerato come irrealistico fino dall'inizio.

Progetti di ricerca : Sostenendo progetti di ricerca, l'UFSP ha emesso un segno chiaro di voler estendere la conoscenza dei dati epidemiologici giudicata come alquanto limitata.

Gestione di progetto : abbiamo constatato insufficienze nel settore della gestione dei progetti del PGT; non esiste per esempio alcuna documentazione accertata e completa del progetto. Ciononostante, si riconosce chiaramente all'UFSP un fenomeno di apprendimento. Il PGT non è un programma accuratamente pianificato e coordinato, ma piuttosto un insieme di progetti che appoggiano e completano diverse attività in corso o nuove. Per promuovere in Svizzera una politica globale più incisiva di lotta contro il tabagismo, l'UFSP dovrebbe assumere con più determinazione la sua funzione di organizzatore e coordinatore. A questo si aggiunge l'interesse di decidere in che misura l'UFSP intende addossarsi aspetti operazionali e in che misura intende delegare certe funzioni sotto forma di mandati di prestazione al protagonista centrale del settore, l'Associazione svizzera per la prevenzione del tabagismo (AT).

Collaborazione e politica dell'informazione : La collaborazione degli enti specializzati nella prevenzione del tabagismo è certamente stata ampliata di maniera qualitativa e quantitativa, ma l'influsso del PGT in questo incremento è stato qualificato come debole. Gli istituti universitari e di ricerca in particolare hanno rinforzato la collaborazione con gli uffici amministrativi. All'opposto, la collaborazione tra l'UFSP e le organizzazioni di prevenzione del tabagismo è stata oggetto di critiche. Questo è da mettere in rapporto con una politica d'informazione insufficiente da parte dell'UFSP. Il PGT gode di una reputazione confinata al mondo degli specialisti mentre è praticamente sconosciuta tra la popolazione.

L'espansione dell'offerta in materia di prevenzione : l'offerta in materia di prevenzione è stata estesa a un punto tale che si può temere una dispersione delle forze. Il PGT non ha favorito progetti innovativi ma ha soprattutto promosso grandi progetti già conosciuti.

Efficienza dei mezzi impiegati : Nel corso di una auto-valutazione, i responsabili hanno descritto i loro progetti come efficienti. Un'analisi delle proposte dei progetti (considerate come fattore pronostico empirico del successo di un progetto) ha rivelato molteplici possibilità di miglioramento (per es. definendo i gruppi bersaglio e i gruppi intermedi, ottimizzando l'utilizzazione dei risultati scientifici). In questo senso, l'UFSP potrebbe favorire la qualità dei progetti, imponendo le esigenze e offrendo un sostegno corrispondenti. Se i responsabili dei progetti hanno qualificato il grado d'informazione dei diversi gruppi bersaglio come medio, constatano nondimeno che il gradimento delle campagne è alto e che la domanda da parte dei gruppi bersaglio è addirittura più importante di quel che si poteva prevedere.

05.00/HBS

5 punti forti e 5 carenze del Programma Globale Tabacco 1996-1999 dell'Ufficio federale della sanità pubblica : Il punto di vista della valutazione

Punti forti

1. L'esistenza del PGT significa : il consumo del tabacco è un problema : l'abbiamo accertato e intraprendiamo qualcosa contro questa situazione
2. Il PGT ha reso possibile dei progetti di ricerca che hanno aperto nuove strade
3. La prevenzione del tabagismo è stata ampliata (anche dal punto di vista del numero di persone implicate)
4. Negli organi d'informazione (scritti) il tabacco è diventato un tema (in modo particolare le grandi campagne "giorno senza tabacco" e "un nuovo piacere - senza tabacco")
5. Il programma globale alcol "Che ci cavi?" dell'UFSP ha profittato degli insegnamenti stillati dal processo di valutazione formativa del PGT

Carenze

1. In considerazione del problema (aumento della proporzione dei fumatori tra i giovani e le donne; riguarda poco meno del terzo della popolazione svizzera) le risorse finanziarie sono irrisorie
2. Il PGT non è riconosciuto come programma globale
3. Il PGT ha fissato troppo pochi temi chiave
4. La collaborazione tra i partner della prevenzione del tabagismo è insufficiente
5. L'UFSP ha parzialmente trascurato il suo ruolo di coordinatore globale, di amministratore di progetti e di placca tornante delle informazioni.

05.00/HBS

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